Les circulaires du gouvernement flamand selon lesquelles la demande d’être servi(e) en français doit explicitement être réitérée, sont en vigueur depuis une vingtaine d'années. Cependant, le mécontentement et l’irritation à ce sujet perdurent chez certains habitants des communes périphériques.
Les 5 dernières années, ces habitants ont invoqué les arrêts de l'Assemblée générale du Conseil d'État pour obtenir un enregistrement linguistique limité à une période de 4 ans. Toutefois, les services du gouvernement flamand appliquent strictement les circulaires flamandes.
Au cours de la période couverte par le présent rapport, l’adjoint du gouverneur a reçu plusieurs plaintes ou questions (demandes d’intervention) à l’égard de services publics flamands tels que le Vlaamse Belastingdienst, les organismes de paiement du Groeipakket, la société émettrice de titres-services etc.
Dans la perspective du transfert d’approvisionnement en eau potable de diverses communes périphériques vers l’entreprise De Watergroep, la société contacta, en septembre 2017, le service de l’adjoint du gouverneur, parce qu’elle avait des questions concernant l’emploi du néerlandais ou du français.
En fait, le flou régnait sur les langues à employer pour les avis relatifs aux travaux et interruptions, aux factures et au guichet électronique. Pour De Watergroep, il était important de respecter la législation linguistique sans pour autant perdre de vue le service à la clientèle. De Watergroep avait en effet constaté que la société qui fournissait auparavant l’approvisionnement en eau employait le français dans les factures destinées à de nombreux clients dans les communes périphériques, ce qui mit sur le tapis la question de la conservation de l’appartenance linguistique.
Apparemment, différents points de vue existaient. L'adjoint du gouverneur considéra utile de définir avec De Watergroep une manière de procéder qui est en conformité avec sa politique de qualité en matière de service à la clientèle et avec les exigences de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, qui sont d’ordre public.
De Watergroep relève de l’article 39 LORI parce que, en tant que service flamand, la société exerce des activités dans différentes communes flamandes (mais pas toutes), en ce compris des communes dotées d’un statut linguistique spécial. Aucune commune bruxelloise ne fait appel à la société.
Pour les contacts avec les particuliers des communes périphériques, cet article 39 LORI renvoie à l’article 25 de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative. Par conséquent, il faut employer le néerlandais ou le français, selon le choix du client.
Si l'appartenance linguistique du client n'est pas connue, il existe une présomption que la langue du particulier est celle de la région où il réside, c'est-à-dire le néerlandais. Le client peut toujours faire appel au système des facilités, ce qui signifie que le français doit être utilisé.
Le gouvernement flamand a indiqué dans ses circulaires54 que, lorsqu'un habitant des communes à facilités demande d'employer le français, cela ne signifie pas automatiquement que le français doit être utilisé dans des contacts ultérieurs, mais, au contraire, que la personne concernée doit explicitement réitérer sa demande.
L'Assemblée générale du Conseil d'État avança dans son arrêt du 20 juin 201455 un nouvel élément qui laisse déduire qu'un enregistrement définitif de l'appartenance linguistique est, en effet, inconciliable avec la priorité du néerlandais dans la région de langue néerlandaise. Toutefois, le Conseil d'État précisa que l'appartenance linguistique des demandeurs francophones peut être enregistrée pour un délai raisonnable (4 ans).56 Il confirma ce point de vue dans 2 arrêts du 30 janvier 2017.57
Bien que le Conseil d'État ne se soit pas prononcé sur les circulaires flamandes dans l'arrêt du 20 juin 2014, cette considération ne peut pas simplement être ignorée.58 Elle fait partie des arguments qui ont conduit le Conseil à annuler, en définitive, la décision de non-nomination d'un bourgmestre désigné d'une commune périphérique.
La piste que le Conseil aborda dans cet arrêt du 20 juin 2014 implique, en effet, l’enregistrement d’un choix linguistique limité. L’adjoint du gouverneur fut d’avis que la proposition de De Watergroep d'envoyer toutes les factures intermédiaires et la facture finale en français, dès qu’un particulier avait demandé l'emploi du français, semblait correspondre à la considération du Conseil d'État.
Dans une lettre du 3 janvier 2018, la ministre flamande de l'Administration intérieure informa l’adjoint du gouverneur qu'elle ne partageait pas ce point de vue. La ministre considère le passage de l’arrêt du Conseil d'État relatif à un enregistrement linguistique limité pour une période de quatre ans comme un obiter dictum, c’est-à-dire un passage qui ne relève pas de la force de chose jugée de l’arrêt en question. La ministre est par conséquent d’avis que les arrêts ne reprennent pas de directives pour les autorités flamandes et leurs services administratifs.
Notes de bas de page
54 Circulaires BA 97/22 du 16 décembre 1997 relative à l’emploi des langues dans les administrations communales de la région de langue néerlandaise (circulaire Peeters), WEL 1998/01 du 3 février 1998 relative à l’emploi des langues dans les centres publics d’aide sociale de la région de langue néerlandaise (circulaire Martens), BA-2005/03 du 8 juillet 2005 concernant l'usage des langues dans les communes - CPAS - structure de coopération intercommunale. Interprétation et conséquence des arrêts du Conseil d'État du 23 décembre 2004 (circulaire Keulen).
55 Conseil d’État, 20 juin 2014, arrêt n° 227.775; voir également l'arrêt n° 227.776.
56 Extrait de la considération concernée de l'arrêt: "Il en ressort que l'interprétation des droits des personnes qui résident dans les communes périphériques et qui souhaitent, dans leurs rapports avec l'autorité communale, l'utilisation du français doit être conciliable avec la primauté du néerlandais dans ces communes et avec la volonté du constituant et du législateur spécial qui a toujours été d'affirmer le caractère unilingue de la région de langue néerlandaise, tout en permettant aux particuliers des communes périphériques d'utiliser la langue française dans leurs rapports avec l'autorité communale. Concilier cet unilinguisme avec les facilités ainsi reconnues nécessite donc un juste équilibre (...).
Afin de respecter à la fois la primauté du néerlandais dans la région unilingue néerlandaise et les droits garantis aux particuliers des communes périphériques aux articles 25, 26 et 28, précités, il faut considérer que, à défaut de demande spécifique du particulier lors d'un contact verbal ponctuel ou relativement à un document déterminé, ce qui est toujours possible, l'autorité communale doit se référer à la connaissance qu'elle a de la langue du particulier, mais que celui-ci doit porter son désir d'être servi en français à la connaissance de l'administration à intervalle régulier raisonnable. L'autorité communale doit se référer à ce choix, dont elle ne peut prendre connaissance qu'au moyen d'une lettre que le particulier envoie à l'administration communale ou y dépose à cette fin. Ce choix s'applique pendant un délai raisonnable, à savoir pendant une période de quatre ans (...)."
57 C.E. 30 janvier 2017, arrêts 237.209-237.211. Ces arrêts concernent la non-nomination du bourgmestre désigné de Linkebeek après les élections du 14 octobre 2012 et 2 décisions imposant une sanction disciplinaire aux bourgmestres de deux communes périphériques.
58 Il est généralement admis que la force de chose jugée d’un jugement d’annulation rendu par le Conseil d’État s’étend aux motifs qui sont indissolublement liés au dictum (considérations qui appuient indissolublement et nécessairement ce dispositif).
Conformément au point de vue de la ministre flamande de l'administration intérieure, les services du gouvernement flamand appliquèrent toujours intégralement les circulaires flamandes. Plusieurs habitants des communes périphériques exprimèrent leur mécontentement à ce sujet auprès de l’adjoint du gouverneur après que le Vlaamse Belastingdienst leur eut envoyé un avertissement-extrait de rôle précompte immobilier ou taxe circulation en néerlandais, sans tenir compte de leurs demandes antérieures de recevoir ces documents en français. Ils basèrent leur argumentation sur 3 nouvelles décisions du Conseil d’État du 17 mai 201859 et sur un arrêt de la Cour de Cassation du 6 décembre 2018.60
D’aucuns lisent dans l’arrêt de la Cour de Cassation la volonté de vouloir donner une portée plus large que le Conseil d'État au choix linguistique antérieur. En l’espèce, la Cour estima qu'un habitant d'une commune périphérique qui avait indiqué vouloir utiliser le français dans ses contacts avec les autorités ne devait pas préciser son choix dans le cadre d'une relation administrative concrète, ni le réitérer pour chaque relation ultérieure ou à intervalles réguliers.
L'adjoint du gouverneur a fourni aux plaignants plus d’informations sur la position du gouvernement flamand et leur a rappelé que le Vlaamse Belastingdienst était tenu d’appliquer les directives du gouvernement flamand. Concrètement, il en résulte qu’ils doivent réitérer annuellement leur demande d’obtenir une version française de leur avertissement-extrait de rôle. Dans une lettre du 17 septembre 2019, le Vlaamse Belastingdienst souligna que l'arrêt de la Cour de Cassation concernait une décision dans un litige individuel dont les autres contribuables ne peuvent tirer aucun droit. Les arrêts de la Cour de Cassation ont en principe une autorité de chose jugée relative.
Notes de bas de page
59 C.E. 17 mai 2018, arrêts 241.512 à 241.514 (arrêts de suspension). La décision sur le fond n’a pas encore été prise au moment de la rédaction de ce rapport.
60 Cour de Cassation 6 décembre 2018, arrêt C.18.0132.F/1.
En octobre 2018, une commune périphérique demanda à l’adjoint du gouverneur si l'administration communale pouvait répondre à la demande de plusieurs conseillers d'utiliser désormais le français dans leurs contacts avec les services communaux. Ils se référèrent aux différents arrêts de l'Assemblée générale du Conseil d'État à cet égard.
L'administration voulut savoir si cette demande n’allait pas à l’encontre des règles applicables à la langue interne des services puisque, sur la base de l'article 23 de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, les services des communes périphériques n'utilisent en effet que le néerlandais dans leurs services internes.
Selon l’adjoint du gouverneur, pour répondre à la question, il convient de tenir compte, en sus de l'article 23, des aspects suivants : (1) les droits aux facilités des particuliers habitant les communes périphériques, (2) le principe de la liberté linguistique et (3) le contexte du mandat.
Les facilités pour les habitants des communes périphériques
La loi sur l’emploi des langues accorde des facilités à des particuliers sans aucune référence aux activités professionnelles ou à la qualité de l’habitant concerné, la seule réserve reprise à l’article 25 de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative se rapporte à des entreprises privées établies dans une commune linguistiquement homogène.
La liberté linguistique garantie par la Constitution
Selon le Conseil d'État, la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, qui limite la liberté linguistique, doit être interprétée de manière restrictive.61 La Cour de Cassation estime pour sa part que l'article 30 de la Constitution a « pour effet d’assurer le droit de se servir de la langue de leur choix à tous les citoyens agissant comme tels, dans le cercle de leurs intérêts individuels, soit à vis de l’autorité ».62
Obligations linguistiques des mandataires communaux
La loi sur l’emploi des langues en matière administrative est d'ordre public et doit être interprétée de manière à atteindre l'objectif poursuivi par le législateur. Par conséquent, lorsque la liberté linguistique du citoyen, en l’occurrence celle d’un mandataire communal, est restreinte, il faut tenir compte des deux objectifs de cette loi : d'une part, avoir des régions linguistiquement homogènes dans un contexte administratif, d'autre part, accorder des facilités aux particuliers des communes périphériques dans leurs contacts avec les services administratifs.
Il est généralement admis que les facilités sont accordées aux habitants, mais pas aux mandataires.
On peut déduire de la jurisprudence et de la doctrine juridique actuelles que l'obligation d'utiliser le néerlandais est limitée aux activités liées au mandat. Selon le Conseil d'État, la coopération dans la prise de décision est l'essence même de leur mandat. Ce point de vue se retrouve également dans les circulaires flamandes qui réglementent l’emploi des langues dans les administrations communales.63
Les conseillers concernés pourraient donc invoquer le principe de la liberté linguistique pour les affaires privées et demander l’application du régime des facilités. Par exemple, un conseiller communal doit pouvoir faire établir sans problème l'acte de naissance de son enfant en français dans une commune périphérique à grandes facilités.
La question de savoir si un acte ou une situation particulière relève ou non de l'exercice de la fonction ou du mandat peut parfois faire l'objet de discussions. Dans chaque cas, il sera nécessaire de déterminer, sur la base du contexte factuel, si une ’action’ ou un ’fait’ spécifique peut être qualifié(e) d'acte administratif. Par exemple, lorsque la bibliothèque communale envoie un bulletin d’information à tous ses membres, la demande d’un conseiller communal, affilié en tant que particulier, d’obtenir une version française posera peu de problèmes. En effet, il est raisonnable de considérer qu’une affiliation à la bibliothèque constitue une action individuelle de la sphère privée, indépendamment de l'exercice du mandat. Si, toutefois, le conseiller communal pose la question dans le cadre de son mandat, l’adjoint du gouverneur considère qu’il est nécessaire d’attirer l’attention du mandataire concerné sur les dispositions de l'article 23 LCLA. On peut également attendre des conseillers communaux qu'ils indiquent clairement la différence entre les actes relevant de leur vie privée et les actions découlant de l'exercice de leur mandat, par exemple en utilisant leur adresse électronique privée ou officielle.
Notes de bas de page
61 C.E., 12 mars 2012, arrêt n° 218.421.
62 Cass, 8 août 1895, Pasinomie, 269, tel que cité par R. Renard dans Talen in bestuurszaken, in de bedrijven en in de sociale betrekkingen, Story-Scientia, 1983, 5.
63 Circulaire Keulen: Par conséquent, les mandataires de ces communes (tant le bourgmestre et les échevins que les conseillers communaux) ne peuvent utiliser que la langue néerlandaise dans l'exercice de leurs fonctions;
Circulaire Peeters: Pour les administrateurs, le néerlandais est la seule langue administrative : tout acte au sein du conseil communal doit rester sans conséquence si la langue néerlandaise n'est pas utilisée.
Les circulaires contiennent également de nombreux exemples concrets qui concernent invariablement le fonctionnement des organes de décision communaux : conseil communal, collège, commissions ou conseils et organes consultatifs communaux. Le lien avec l'exercice du mandat ou des tâches semble parfois moins évident. Il est donc possible que le gouvernement flamand interprète de manière plus générale l’emploi obligatoire du néerlandais pour les conseillers communaux. Jusqu'à présent, cependant, on ne trouve que peu d'indications dans ce sens dans les travaux parlementaires.
Sur la base des différents arrêts du Conseil d'État mentionnés précédemment, plusieurs communes périphériques ont décidé d'acheter un support logiciel permettant l'enregistrement d'une préférence linguistique. L'autorité de contrôle a annulé ces différentes décisions des conseils communaux ou collèges parce que, selon la ministre, les communes ne sont pas autorisées à annuler de leur propre autorité les directives de l'autorité de contrôle, et qu'un tel système n'est pas en conformité avec l'interdiction absolue d'enregistrer l’appartenance linguistique.
L'Assemblée générale du Conseil d'État a suspendu ces arrêtés d'annulation du gouvernement flamand le 17 mai 2018.64
Le 2 juillet 2019, le Conseil réaffirma dans un autre litige sa position telle qu'exprimée dans les arrêts du 20 juin 2014. Les arrêts du 2 juillet 2019 concernaient à nouveau des décisions de non-nomination de 4 bourgmestres désignés après les élections du 14 octobre 2018.
À la suite de ces arrêts, l’adjoint du gouverneur reçut en juillet 2019 une question sur les mesures qu'une administration communale devrait prendre en ce qui concerne l'enregistrement de la préférence linguistique.
Selon l’adjoint du gouverneur, si on laisse de côté la discussion juridique relative à l’enregistrement linguistique, la mise en œuvre concrète d'un tel système relève de l'autonomie communale, la commune jouissant d’une liberté d’organisation en vertu de la Constitution.
Il peut être déduit des différents arrêts que
Il ressort également des arrêts du 17 mai 2018 que la commune ne peut envoyer un formulaire aux habitants leur demandant s'ils souhaitent (à nouveau) faire usage du régime de facilités. L'initiative doit venir du citoyen.
Bien que les communes puissent informer leurs habitants, elles ne peuvent certainement pas les encourager à faire un choix linguistique en envoyant, par exemple, une lettre type individuelle, un message distribué porte-à-porte comprenant un formulaire à choix multiple ou un rappel les invitant à renouveler leur choix. Selon le Conseil, de telles initiatives ne sont pas compatibles avec le caractère unilingue de la région néerlandaise.
En pratique, la mise en œuvre d'un tel système devrait également tenir compte des prescrits du Règlement général sur la Protection des Données (RGPD).
Enfin, l’adjoint du gouverneur rappela que les autorités flamandes ont toujours souligné que les circulaires flamandes ne faisaient pas l'objet des arrêts, de sorte qu'elles sont maintenues. Le 19 février 2019, la ministre flamande des Affaires intérieures a clairement déclaré que – dans l'attente de la décision finale du Conseil d'État sur les demandes de nullité suite aux décisions sur la conservation de l’appartenance linguistique – l’interprétation restrictive des facilités linguistiques est maintenue et que le gouvernement flamand continuera à agir contre les décisions qui vont à l’encontre des circulaires.
L'application stricte de la législation linguistique est également mentionnée dans l'accord de gouvernement flamand 2019-2024 :
« L'interprétation des circulaires Peeters et Martens sera maintenue. Nous adoptons une position ferme en cas de violation de la législation linguistique. Nous résistons autant que possible aux tentatives d'éroder l'interprétation flamande ». (trad.)65
La question de savoir si, et le cas échéant comment, les communes périphériques seront autorisées à utiliser un tel système d'enregistrement linguistique dépendra largement de la conclusion finale de l'Assemblée générale du Conseil d'État dans les recours contre l'annulation des décisions des communes périphériques d'introduire un système permettant un enregistrement linguistique limité. À l'issue de ce rapport, le jugement définitif n'a pas encore été rendu.
Notes de bas de page
64 C.E. 17 mai 2018, arrêts 241.512, 241.513, 241.514 et 241.515.
65 Vlaams regeerakkoord 2019-2024, p 191.