Un élément caractéristique du régime des facilités est que les habitants des communes périphériques ont le droit de demander de passer au français dans leurs contacts avec les services publics. Ces dernières décennies, il y eut une controverse concernant l’application pratique de l’article 2545 de la loi sur l’emploi des langues en ce qu’un nombre de communes périphériques avait un point de vue différent de l’interprétation telle que formulée dans les circulaires du Gouvernement flamand.46
Au cours de l’année 2014, le Conseil d’État, dans sa composition la plus large – l’Assemblée générale – rendit deux arrêts dans lesquels les deux interprétations furent examinées. Cet examen fait suite aux objections de trois bourgmestres désignés47contre le fait que le ministre flamand de l’Administration intérieure avait refusé de les nommer. Le ministre s’était basé sur le fait que les bourgmestres concernés avaient remis en question l’interprétation selon laquelle la demande d’être servi en français doit à chaque fois être réitérée explicitement. Compte tenu de la situation, le Conseil d’État estima nécessaire d’examiner les différentes interprétations des règles linguistiques avant de pouvoir se prononcer sur la non-nomination.
Quel est le point de vue de l’Assemblée générale du Conseil d’État?
Dans les arrêts 227.775 et 227.77648 du 20 juin 2014, le Conseil d’État considère qu’il est nécessaire de trouver un «juste équilibre» entre d’une part le statut de priorité du néerlandais dans les communes périphériques et le caractère unilingue de la région de langue néerlandaise, et d’autre part les garanties dont bénéficient les non-néerlandophones dans les communes dotées d’un régime linguistique spécial.
D’une part le Conseil considère que l’interprétation des bourgmestres désignés non-nommés «n’est pas conciliable» avec la primauté du néerlandais s’ils attribuent des facilités une fois pour toutes à des particuliers qui l’ont demandé une fois.
D’autre part, le Conseil est d’avis que l’interprétation du Gouvernement flamand «restreint de manière disproportionnée» les droits des habitants francophones s’il exige de l’intéressé une démarche spécifique à chaque fois qu’il souhaite être servi en français.
Selon le Conseil, tant l’interprétation des bourgmestres non-nommés que celle du Gouvernement flamand « sont donc contraires au droit ».
Le Conseil considère que le ‘juste équilibre’ visé peut être réalisé comme suit49:
Ce point de vue a fait surgir des questions de quelques services administratifs communaux quant à l’application pratique, certainement après qu’un certain nombre d’habitants adressèrent à leur administration communale une lettre demandant que tous leurs contacts avec l’administration communale se déroulent en français pendant une période de 4 ans.
Le service de l’adjoint du gouverneur reçut une demande d’avis concernant la compétence de l’Assemblée générale. Le tribunal administratif suprême, le Conseil d’État (Section du contentieux), peut suspendre et/ou annuler des actes administratifs (à savoir des arrêtés, des règlements…) qui violent des règles supérieures de droit.
Suite à la sixième réforme de l’état, l’Assemblée générale devint également compétente pour tous les différends administratifs relatifs aux six communes périphériques50 et pour les différends relatifs à la nomination des bourgmestres de ces communes.51
Dans les arrêts précités, le Conseil se déclara saisi de l’interprétation des dispositions de la loi sur l’emploi des langues qui sont d’application dans les communes périphériques, car précisément l’application de ces règles constituait un élément crucial dans les décisions de non-nomination des bourgmestres désignés. Ainsi, le contenu et la portée des circulaires furent indirectement abordés.
Après les 2 arrêts précités du Conseil d’État, certains habitants envoyèrent une lettre à leur administration communale dans laquelle ils lui demandaient de bien vouloir noter qu’ils souhaitaient employer le français dans leurs contacts avec les services communaux pendant une période de 4 ans. Suite à ces courriers, une administration communale s’adressa à l’adjoint du gouverneur pour savoir comment enregistrer cette préférence linguistique, étant donné que les autorités de contrôle n’avaient donné aucune instruction à ce sujet.
Bien qu’il soit compréhensible que la commune ait demandé des directives (plus) spécifiques, l’adjoint du gouverneur partagea le point de vue de la ministre flamande Homans que l’arrêt du Conseil d’État était suffisamment clair.52 En l’absence de directives supplémentaires émanant de l’autorité de tutelle, l’autonomie de la commune reste intacte pour l’application des instructions du Conseil d’État.
Dans le cadre de la tutelle administrative générale, il revient à l’autorité de tutelle d’intervenir si elle considère qu’un acte de l’entité contrôlée pose problème en termes de légalité ou d’opportunité.
En l’espèce, il est également ressorti de contacts téléphoniques qu’à ce moment, l’autorité de tutelle n’avait pas l’intention de promulguer des directives supplémentaires, eu égard aux précisions reprises dans l’arrêt même du Conseil d’État.
Concrètement, il suffit que l’administration communale envoie un accusé de réception aux habitants concernés pour les demandes d’enregistrement de la préférence linguistique. Cet enregistrement vaut pour 4 ans. Par conséquent, les habitants intéressés devront renouveler leur demande après l’expiration de ce délai s’ils veulent encore faire appel au régime de facilités.
Une autre question abordée dans les demandes d’avis ou d’information, fut l’interdiction de tenir des registres linguistiques. Dans le passé, certaines administrations communales sauvegardèrent la préférence linguistique de leurs habitants dans un registre linguistique. Dans plusieurs circulaires du Gouvernement flamand, la tenue d’un tel registre linguistique est considérée comme inconstitutionnelle.
Il ressort d’une lecture parallèle des arrêts et des circulaires que le Conseil d’État n’a pas l’intention d’annuler l’interdiction des enregistrements linguistiques telle que formulée dans les circulaires flamandes.
La circulaire Keulen stipule que la tenue d’un registre linguistique par les communes à facilités en vue d’établir des rapports ‘éternels’ en français avec un habitant qui a signalé une fois qu’il veut être servi dans cette langue, est illégale.
Les arrêts concernés parlent d’un enregistrement renouvelable pour une durée raisonnable, fixée par le Conseil à quatre ans. Dès lors, M. G. Bourgeois, ministre flamand chargé des affaires intérieures de l’époque, parla dans les média d’un enregistrement linguistique de facto.53
N’oublions pas que l’enregistrement du choix linguistique, tel que formulé par le Conseil d’État dans son arrêt, implique concrètement que sont conservées les données des habitants qui veulent exercer leurs droits aux facilités pendant une période déterminée. Il ne s’agit pas d’une liste reprenant les appartenance ou choix linguistiques de tous les habitants des communes périphériques.
Une des personnes ayant introduit une demande d’information auprès du service estima que la commune, tenant compte de l’interdiction d’enregistrer la préférence linguistique imposée par la circulaire BB 2010/0354, ne pourra pas enregistrer le code linguistique elle-même, mais devra faire appel au Registre national.
Pour le bon fonctionnement des services centraux 55 et bruxellois56, un code linguistique est repris dans les fichiers du Registre national, bien que la mention ‘choix linguistique’ ne figure pas sur la liste limitative d’éléments à enregistrer telle que fixée par l’A.R. du 16 juillet 1992.57 L’absence de ce code linguistique perturberait profondément le bon fonctionnement de ces services. Apparemment, le ministre fédéral de l’Intérieur partagea ce point de vue en 2010, bien qu’il fit remarquer que ce code linguistique, même s’il est justifié, ne peut pas être considéré comme une mention légalement obligatoire.58
L’adjoint du gouverneur rappela également la jurisprudence d’avis de la Commission permanente de Contrôle linguistique selon laquelle les autorités doivent faire des efforts raisonnables pour connaître l’appartenance linguistique du citoyen qu’elles desservent.
Les communes périphériques, peuvent-elles utiliser le Registre national pour enregistrer la préférence linguistique de leurs habitants qui souhaitent être aidés en français, comme ce fut le cas auparavant?
Comme dit précédemment, les arrêts du Conseil d’État ne touchent pas à l’interdiction principale d’enregistrement de l’appartenance linguistique, mais semblent impliquer un enregistrement linguistique de fait en ce qui concerne les données des habitants des communes périphériques qui demandent explicitement d’être servis en français. Selon le Conseil d’État, cette demande écrite est valable pour une période de 4 ans. Après ce délai, la commune ne peut plus tenir compte de ce choix linguistique, sauf si la personne concernée introduit une nouvelle demande par écrit.
Bien que la liste limitative avec les éléments à enregistrer telle que fixée par l’A.R. du 16 juillet 1992 relatif aux registres de population ne reprenne pas la mention ‘choix linguistique’, l’article 3 de la loi sur le Registre national offre aux autorités communales la possibilité de demander que certaines mentions soient reprises au Registre national. Ces données ne peuvent être demandées et utilisées que par l’administration ayant demandé leur reprise au Registre national.59
Dès lors, l’adjoint du gouverneur renvoya la personne ayant introduit la demande d’information vers le service compétent pour la tenue du Registre national.
En février 2015, une commune périphérique voulut savoir si la procédure qu’elle avait définie en matière de préférence linguistique pouvait être appliquée lors du recouvrement des redevances de stationnement et les démarches administratives y afférent (rappels, etc.).
La commune voulait employer le néerlandais, tant pour les habitants que pour les non-habitants. Le français ne serait employé immédiatement que pour les habitants qui s’étaient inscrits explicitement conformément aux instructions du Conseil d’État.
La commune proposait que la personne qui reçoit un rappel en néerlandais puisse toujours demander une version française pour autant qu’elle habite a) la commune concernée, b) Bruxelles-Capitale, ou c) en Wallonie. Finalement, les habitants d’une autre commune, ‘non-périphérique,’ ne recevraient pas de version française du tout.
En effet, sur la base de ce qu’on appelle la disposition de courtoisie linguistique,60 l’administration peut envoyer une version française aux habitants de Bruxelles-Capitale ou de Wallonie qui le demanderaient.
En outre, les administrations communales et les pouvoirs publics se conforment généralement à la jurisprudence du Conseil d’État. Cela implique que si l’administration communale constate que le citoyen en question n’a pas encore introduit de demande relative au choix linguistique, le courrier concernant les rétributions de stationnement doit en première instance être en néerlandais.
Dans un souci d’exhaustivité, nous signalons que ce rapport reflète nos activités durant la période 2014-2015, période durant laquelle la ministre de l’Administration intérieure déclara au mois de décembre 201461 que les arrêts du Conseil d’État étaient suffisamment clairs et ne nécessitaient pas de directives supplémentaires de la part de l’autorité de tutelle.
Dans ce contexte, l’adjoint du gouverneur n’avait pas d’objections de principe contre une telle approche, d’autant plus que la conclusion d’un arrêt ne peut pas être considérée indépendamment de l’argumentation qui la sous-tend.62
Récemment, c’est-à-dire en février 201763 donc après la rédaction de ce rapport, la ministre a déclaré au Parlement flamand que tout ce qui a été dit concernant les circulaires se trouve dans les considérants, pas dans le dispositif. En avril de cette même année, elle a répondu à une question écrite à ce sujet que la circulaire Peeters reste en vigueur sans modification.64 Sur ce, elle annula, le 26 juin 2017, les décisions de certaines communes périphériques qui avaient introduit un enregistrement linguistique limité pour la mise en œuvre de l’arrêt du Conseil d’État. Actuellement, ces décisions font l’objet de recours en annulation introduits devant le Conseil d’État.
En août 2015, une commune périphérique voulut savoir dans quelle mesure les arrêts du Conseil d’État avaient une influence sur les procédures généralement suivies en ce qui concerne les bulletins d’informations électroniques ou les mailings.
S’il s’agit d’information diffusée par la voie digitale, les administrations ont souvent plus de questions concernant la qualification correcte, et, par conséquent, concernant les règles linguistiques applicables. En général, on a tendance à considérer toute information disponible sur internet comme un avis et une communication au public.
Pourtant, pour l’information diffusée par la voie digitale aussi, les modalités de diffusion seront décisives pour l’emploi des langues.
Si l’information est uniquement diffusée via le site web communal et s’il ne s’agit pas d’un abonnement individuel, elle suit le régime des avis et des communications, étant donné qu’il s’agit d’une diffusion ‘non-personnelle’ et ‘non-individualisée’. Dans ce cas, la commune doit employer le néerlandais et le français, en donnant évidemment la priorité au néerlandais.
Si, par contre, la commune choisit de ne diffuser le bulletin informatif que parmi les intéressés qui ont communiqué leur adresse électronique à cet effet, il s’agit d’un rapport avec des particuliers. Dans ce cas, les bulletins informatifs sont en effet diffusés seulement après l’inscription à cet effet par le visiteur du site.
La personne qui donne son adresse électronique comme adresse de contact, suppose effectivement qu’elle est tenue personnellement au courant par cette voie, puisqu’une adresse électronique identifie un compte spécifique sur un serveur et consiste normalement en un nom d’utilisateur et un mot de passe. Dès lors, le courrier électronique doit être qualifié de rapport avec un particulier.65 Dans ce cas, seule la langue choisie par la personne intéressée peut être utilisée, pour autant qu’il s’agisse du néerlandais ou du français (art. 25 LCLA).
Il faut également tenir compte de la circulaire BA-2005/03 précitée selon laquelle, on le sait, les ayants droit doivent réitérer leur demande d’être servis en français. Toutefois, le Conseil d’État considère qu’il suffit pour le particulier d’informer l’administration à intervalles réguliers qu’il souhaite bénéficier du régime des facilités. L’arrêt mentionne un délai raisonnable de quatre ans.66
Concrètement, la jurisprudence du Conseil d’État implique que les habitants qui demandent une version française du bulletin d’informations doivent renouveler cette demande après quatre ans au plus tard. Passé ce délai, la commune devrait arrêter l’envoi en français et passer au bulletin en néerlandais. La commune pourrait éventuellement envoyer un message à l’abonné pour lui signaler que l’envoi du bulletin en français sera arrêté en cas de non renouvellement de la demande. Une autre possibilité consiste pour la commune à utiliser une fiche d’abonnement à renouveler après un certain délai. La fiche peut être rédigée en néerlandais et offrir la possibilité de choisir la langue du bulletin.
Dans un souci d’exhaustivité, nous signalons de nouveau que ce rapport reflète nos activités durant la période 2014-2015, période dans laquelle la ministre de l’Administration intérieure déclara au mois de décembre 201467 que les arrêts du Conseil d’État étaient suffisamment clairs et ne nécessitaient pas de directives supplémentaires de la part de l’autorité de contrôle.
La réponse de l’adjoint du gouverneur doit être lue dans ce contexte, d’autant plus que la conclusion d’un arrêt ne peut pas être considérée indépendamment de l’argumentation qui la sous-tend.68
Récemment, c’est-à-dire en février 2017,69 donc après la rédaction de ce rapport, la ministre a déclaré au Parlement flamand que tout ce qui a été dit concernant les circulaires se trouve dans les considérants, pas dans le dispositif. En avril de la même année, elle a répondu à une question écrite à ce sujet que la circulaire Peeters reste en vigueur sans modification.70 Sur ce, elle annula, le 26 juin 2017, les décisions de certaines communes périphériques qui avaient introduit un enregistrement linguistique limité pour la mise en œuvre de l’arrêt du Conseil d’État. Actuellement, ces décisions font l’objet de recours en annulation introduits devant le Conseil d’État.
Notes de bas de page:
44 Ce rapport reprend les activités du service pendant les années 2014-2015. Il ne traite donc pas les faits ni les actualités à partir du mois de mars 2016.
45 L’article 25, 1er alinéa de la loi sur l’emploi des langues dispose que les services locaux établis dans les communes périphériques emploient dans leurs rapports avec un particulier la langue que l’intéressé utilise quand celle-ci est le néerlandais ou le français.
46 Il s’agit des circulaires suivantes des autorités flamandes: Circulaire Peeters: Circulaire BA 97/22 du 16 décembre 1997 relative à l’emploi des langues dans les administrations communales de la région de langue néerlandaise; Circulaire Keulen: Circulaire BA 2005/03 du 8 juillet 2005 concernant l’usage des langues dans les communes – CPAS – structures de coopération intercommunale. Interprétation et conséquences des arrêts du Conseil d’État du 23 décembre 2004.
47 L’article 13bis de la nouvelle Loi Communale, tel qu’inséré par la loi spéciale du 19 juillet 2012, prévoit une procédure spécifique pour la nomination des bourgmestres des communes périphériques. Cette procédure implique que l’acte de présentation du bourgmestre doit être confirmé par un vote au conseil communal. À partir de ce vote, le candidat bourgmestre porte le titre de « bourgmestre désigné » et exerce toutes les fonctions dévolues au bourgmestre. Toutefois, pour qu’il soit nommé définitivement, le Gouvernement flamand doit encore confirmer la désignation.
48 Il s’agit des arrêts dans lesquels le Conseil d’État s’est prononcé sur la décision de non-nomination des bourgmestres désignés de Kraainem et Linkebeek. Dans le troisième arrêt (227.777), le Conseil considéra que le requérant ne pouvait plus revendiquer une nomination définitive et que son recours n’était donc plus recevable à défaut d’intérêt.
49 «Afin de respecter à la fois la primauté du néerlandais dans la région unilingue néerlandaise et les droits garantis aux particuliers des communes périphériques aux articles 25, 26 et 28, précités, il faut considérer que, à défaut de demande spécifique du particulier lors d’un contact verbal ponctuel ou relativement à un document déterminé, ce qui est toujours possible, l’autorité communale doit se référer à la connaissance qu’elle a de la langue du particulier, mais que celui-ci doit porter son désir d’être servi en français à la connaissance de l’administration à intervalle régulier raisonnable. L’autorité communale doit se référer à ce choix, dont elle ne peut prendre connaissance qu’au moyen d’une lettre que le particulier envoie à l’administration communale ou y dépose à cette fin. Ce choix s’applique pendant un délai raisonnable, à savoir pendant une période de quatre ans, à compter de la réception ou du dépôt de la lettre visée à l’administration communale. Après l’expiration de ce délai de quatre ans, le particulier peut renouveler son choix par une lettre adressée à l’administration communale, chaque fois pour une nouvelle période de quatre ans.» Conseil d’État, 20 juin 2014, arrêts 227.775 et 227.776.
50 Article 2 de la loi du 19 juillet 2012 modifiant les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, en ce qui concerne l’examen des litiges par l’assemblée générale de la section du contentieux administratif, à la demande de personnes établies dans les communes périphériques, M.B. 22 août 2012.
51 Loi spéciale du 19 juillet 2012 portant modification de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d’aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l’élection simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux (dite « de pacification communautaire ») et de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, concernant la nomination des bourgmestres des communes périphériques, M.B. 22 août 2012.
52Voir Parl. fl., 9 décembre 2014, question de M. Van Eyken à Mme L. Homans, Ministre de l’administration intérieure relative à des arrêts de l’Assemblée générale du Conseil d’État concernant la circulaire Peeters. Selon la ministre Homans les arrêts du Conseil d’État étaient suffisamment clairs en ce qui concerne l’application de la législation linguistique. Les trois communes concernées par ces arrêts font partie de la région unilingue de langue néerlandaise. Le statut du néerlandais doit avoir la priorité dans ces communes. Les droits aux facilités des particuliers, habitants des communes en question, doivent être garantis; ils peuvent demander à l’administration communale l’application de ces droits. Comme il convient à un état de droit, le Gouvernement flamand respectera les arrêts.”
53 http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.2005476
54 Circulaire BB 2010/03 du 7 mai 2010 – interdiction de l’enregistrement de la préférence linguistique.
55 Article 41 de la loi sur l’emploi des langues.
56 Article 19 de la loi sur l’emploi des langues.
57 L'article 1er de l'A.R. du 16 juillet 1992 déterminant les informations mentionnées dans les registres de la population et dans le registre des étrangers énumère de façon limitative l'information qui peut être reprise dans ces registres.
58 Chambre des Représentants, COM 872, 21 avril 2010, questions à la ministre de l’Intérieur, Mme A. Turtelboom: n° 21269 de M. Xavier Baeselen, la demande du ministre flamand de l'Intérieur de supprimer les codes linguistiques au Registre national; n° 21270 de M. Ben Weyts, l'enregistrement de l'appartenance linguistique dans le Registre national; n° 21467 de M. Éric Libert, la demande du ministre flamand de l'Intérieur visant à la suppression du code linguistique du Registre national, p. 10.
59 Article 3 de la loi du 8 août 1983 organisant un registre national des personnes physiques – Loi sur le Registre national: «À la demande d’une administration communale, d’autres informations peuvent être enregistrées par le Registre national. Leur communication n’est autorisée qu’à l’autorité publique qui les a fournies.»
60 L’article 12 de la loi sur l’emploi des langues stipule que tout service local utilise exclusivement la langue de la région dans ses rapports avec les particuliers, sans préjudice de la faculté qui lui est laissée de répondre aux particuliers résidant dans une autre région linguistique dans la langue dont les intéressés font usage. Le régime linguistique spécifique auquel sont soumises les communes périphériques n’empêchent pas que ces communes puissent appliquer la disposition de courtoisie linguistique précitée reprise à l’art. 12.
61Parl. flamand, réunion de commission 9 décembre 2014, question de M. C. Van Eyken.
62 Cass. 29 juin 1972, Arr. Cass. 1972; Cassation,15 mars 1991, Arr.Cass.1991, 739, C.E.,14 juin 2016, n° 235.085, CDPK 2017, p 514; J. Theunis, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 571.
63 Parl. flam. Séance plénière 1 février 2017, question actuelle de M. W. Segers.
64 Parl. flam. 26 avril 2017, question n° 580 de M. T. Van Grieken.
65 Voir également CPCL, 9 mai 2014, avis 45.144 et 45.181; 13 décembre 2013, avis n° 45.116 et 45.145.
66 Conseil d’État, 20 juin 2014, arrêts 227.775 et 227.776.
67 Parl. flamand, réunion de commission, 9 décembre 2014, question de M. C. Van Eyken.
68 Cass. 29 juin 1972, Arr. Cass. 1972, 1046; Cassation, 15 mars 1991, Arr. Cass. 1991 739; C.E., 14 juin 2016, n° 235.085, CDPK 2017, p 514 ; J. Theunis, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 571.
69 Parl. flam., séance plénière, 1er février 2017, question actuelle de M. W. Segers.
70 Parl. flam. 26 avril 2017, question n° 580 de M. T. Van Grieken.